内容提要：高职教育有明显的经济功能，统计显示其对GDP增长、就业增长的贡献率超过其他教育类型。然而受经济与社会制度变迁的深刻影响，高职教育的社会资源配置效率低、市场供需矛盾突出、区域性行业性资源配置不均衡，不能完全满足人的发展、技术发展、经济发展、社会发展对高职教育的要求。高职教育发展要改变长期的政府主导体制形成的路径依赖现象，加强制度创新与改革探索，强化高职教育与产业结构的耦合、行业企业对高职教育发展的驱动，加大股份制改革与实体性职教集团探索力度，促进市场与政府在高职教育资源配置中各就其位，加大对现代农业、民族特色产业等的财政支持与转移支付，建立贯通的国家资源框架，促进面向更高端产业链的人才培养与人才流动，避免人力资本在廉价劳动力市场形成积累。
关 键 词：高职教育 教育经济 就业劳动力市场 股份制改革 产教融合
标题注释：2017年重庆市高等教育教学改革研究重点项目“重庆市高等职业教育专业对接产业状况研究”(172058)。
中图分类号：G649
文献标志码：A
文章编号：1672-8742(2018)06-0028-13
高职教育是人力资本投资的经济活动、是现代经济增长的重要要素之一，发达国家经验及研究表明，高职教育对促进国家经济发展有着强劲的驱动作用，能有效提高人力资本与劳动生产率、创造经济与社会效益。然而，高职教育发展也会受到区域经济社会资源的制约，高职教育对区域经济具有强促进与强依赖性。随着知识经济时代的到来，高职教育的经济功能更加明显，高职教育对区域经济社会发展的贡献率被科学研究证明，其经济价值与产业属性为新形势下高职教育发展政策制定与路径创新提供了依据。
一、经济学理论对高职教育的释义
20世纪60年代，美国经济学家舒尔茨在《教育的经济价值》中首次提出教育活动提高了人的生产能力、产生了个人经济效益的观点，对经济“增长剩余”①的现象进行了有效解释，标志着用经济学方法研究教育现象与问题的开始，其中，价值创造理论、人力资本理论、公共产品理论、公共选择理论等为研究高职教育的经济现象提供了丰富的理论基础。
(一)价值创造理论
马克思主义政治经济学指出：劳动是价值创造的过程，劳动分为简单劳动和复杂劳动。从价值创造角度来看，简单劳动以简单劳动力耗费为成本，在其实施的物理过程中，投入的人力等同于畜力机械力，价值创造是在固定资本的转移过程中实现的，不对人类技术进步产生推动作用。当人类从事的简单劳动被工具、机器和自动生产线的劳动替代，在本质上与能把它替代的东西一样，不能创造剩余价值。简单劳动力在经过了长时间和高代价的专门技能训练后获得了更高级的劳动技能和知识，具备能够从事比简单劳动更复杂的劳动的能力，并能在同样的劳动时间内完成多倍于简单劳动的劳动，即称之为复杂劳动。
劳动力接受了技能教育之后，从简单劳动力转变为复杂劳动力，获得了从事复杂劳动的能力，提高了劳动力的自身价值与劳动生产率，相同的劳动时间内创造出比简单劳动更多的价值，由此看出，职业教育的价值创造功能得到了西方经济学家的肯定，形成了高职教育经济学研究的源头。
(二)人力资本理论
经过两三百年的发展，西方经济学建立了整套的数理模型与分析工具，但对“增长剩余”现象却无法解释。20世纪中期，舒尔茨认识到，模型中的资本与劳动力要素不是固定不变的，而是在一定时期内可以改进的；教育活动提高了劳动者的生产能力与国民收入，并刺激了经济增长，他把此现象解释为人力资本投资提高了人力资本对经济增长的贡献率，系统回答了美国经济增长中遇到的资本报酬逐步下降但工人工资却大幅增长、当时巨大的财政赤字、大额国债与严重的通货膨胀的经济危机问题。
人力资本理论是在西方经济学框架内对劳动价值论的回归，进一步证明了马克思“劳动是价值的唯一源泉、在生产力中人是最具有活力的要素”论断的正确性[1]。在生产活动中，物质资本是固定不变的，而人力资本是可变要素，通过教育中获得的知识与技能积累，转化成为专业化的人力资本，改变了生产过程中固定资本与可变资本的结构、促进了技术进步与经济“增长剩余”。人力资本理论促使西方经济学肯定了劳动力资本作为经济增长中决定性因素的作用，而专业化的人力资本正是通过技能教育获得的。
(三)公共产品理论
西方经济学将市场经济的产品分为公共产品与私人产品两种形式。在市场经济基础结构中，经过充分竞争性生产而获得的具有私用性和独占性的商品被称为私人产品，不具有排他性与竞争性特征的产品被称为公共产品。1954年美国著名经济学家保罗·萨缪尔森(Paul A.Samuelson)在《公共支出的纯理论》中进一步将产品分为公共产品、准公共产品与私人产品，形成了经济学界广泛运用的公共产品理论。
现代公共经济学研究视角下，国内研究从解释西方公共产品理论、质疑批判西方公共产品理论、到补充发展西方公共产品理论，提出了基于中国特色的公共产品理论。如袁连生教授等根据教育机会的竞争性与排他性、高职教育间接消费效用的社会共享性等特性，厘定了教育的准公共产品属性，认为高职教育的投资收益具有多重性，各利益相关者对参与高职教育并获得对称信息的需求日益强烈，政府应逐步转变作为教育服务提供者的观念，重新定位高职教育的职能，完善市场机制促进社会力量参与高职教育生产与供给。
(四)公共选择理论
准公共产品属性，决定了高职教育的投资多重性、利益共享性，成为利益相关者共同参与高职教育管理的合理解释。利益相关者中，市场与政府是最大的两个主体。然而，高职教育的正外部特性，利益相关者间的信息不对称性、自利驱动性等容易导致“市场失灵”或“政府失灵”。相关研究认为：高职教育的正外部性、企业的自利性、激励不相容、信息不对称是高职教育中“市场失灵”的主要原因；政府的有限理性、政策制定的不确定性、多重委托代理制约失效及设租寻租活动，是高职教育中“政府失灵”的主要原因，而不管是“市场失灵”还是“政府失灵”都将导致高职教育资源配置不充分而无法达到帕累托最优。
基于公共选择理论，有学者提出了政府在高职教育中的适度介入与有限干预，为形成高职教育中的政府与市场两大作用机制提供了理论依据。市场理应是高职教育资源配置的主体。在市场有效作用的领域，政府不涉及其中，行业企业在高职教育中的作用应该得到认可与加强；政府从本质上是高职教育公共利益的最大代表，政府作为“理性经济人”在高职教育中的角色任务是制度供给与监督制约，只有在市场不能有效作用的领域才由政府发挥作用[2]。
二、高职教育中的经济学现象
高职教育中的经济学现象主要在投入效益、市场供需、资源配置及经济贡献问题等方面，从经济学视角对高职教育进行剖析，制约高职教育发展的因素主要体现在：总体投入不足且区域间资源配置差异大，技能人才的供给侧与需求侧相脱节，高职教育对经济增长贡献率高于其他类型教育但西部地区整体较低，与第一、第三产业发展的契合关系微弱且短期修正关系不明显。
(一)投入效益问题
从经济学视角看，高职教育是国家或地区将人力、物力及财力等教育资源施加在劳动力身上的经济活动，这个过程即高职教育投资，投资产出的直接成果就是人力资本，间接成果是形成的专业化人力资本积累、促进科技进步与技术创新、提高了其他商品的价值与使用价值等。
广义上的高职教育投入是指国家用于高职教育活动的资源总和，包括直接与间接的全部人力、物力与财力，狭义上讲主要指高职教育经费投入。为便于计量分析，大多数研究把高职教育成本界定为教学活动中可以用货币计量的资源价值总和，包括建校成本与运行成本两部分，运行成本以当年政府拨款、社会与家庭成本、社会组织捐助经费、各类事业性经费收入及学校资产在资本市场的收益等形式直接计入，而建校成本则分摊到相应的核算[3]。高职教育产出包括人才培养、科技创新及社会服务产出，人才培养的数量与质量作为衡量高职教育产出水平的重要指标与计量依据，具体可量化为就业人数、毕业生月收入、就业质量、创业比例等指标。
评价高职教育投入效益计量分析方法，主要有舒尔茨的投资增量分析法、丹尼森的增长因素分析法等。唐文忠(2015)以2005-2011年数据②为样本，通过Eviews软件对投入经费(X1)、生均经费(X2)、招生数(Y1)、毕业生数(Y2)、在校生数(Y3)及毕业生月收入(Y4)等进行计量分析发现：毕业生数、招生数与投入经费成线性关系，如图1所示。提高教育经费投入能带来高职招生增加与毕业生增加；毕业生月收入与生均经费(前期)成非线性关系，但与生均经费(后期③)成明显线性关系，如图2所示[4]。
图1 毕业生数、招生数、在校生数与投入经费成线性关系
图2 毕业生月收入与生均经费关系
教育经费投入增加能带来产出规模增加，但产出规模与生均经费成非线性关系如图3和图4所示。
图3 生均经费与毕业生数关系
图4 生均经费与招生数关系
(二)市场供需问题
从经济学、社会学、教育学等多角度分析，市场供需关系是影响高职教育办学规模与办学内容的重要因素。高职教育对经济社会的供给侧主要包括高素质技术技能人才供给、科技进步与技术创新供给、社会服务供给、文化传承与创新供给；经济社会对高职教育的需求侧主要包括生源市场需求、人才供给需求、经济社会发展与技术创新需求，如图5所示。
图5 高职教育与市场供需关系
由于技术与文化具有强依附性，所以高技能人才是高职教育市场供需问题中的最关键要素，对高职教育的市场供需问题体现为以研究高职教育与劳动力市场供需均衡问题为主，劳动力市场对高职教育发展有明显的制约与调节作用。从人才供给与需求来看，高职院校作为人才的供给侧，劳动力市场作为人才的需求侧，两者在互动中形成动态均衡，并作用于区域经济社会发展，而两者之间的均衡，需要达到人才需求数量、人才需求结构、人才需求质量等的全面均衡。
据最新《中国劳动力市场技能缺口研究》显示，目前技能劳动者数量占全国就业人员总量的19%左右，高技能人才仅占5%；2016年全国有1 200多万名本科生和高职院校毕业生求职，但不少雇主依然很难找到合适的人才；大学生毕业半年内的离职率高达1/3，70%的企业认为“大学生在校期间学到的知识实用性不强”；全国农民工人口数量在2015年已接近2.8亿人，其中有1/4超过全国劳动年龄，经过培训专门安排上岗的农民工比例仅为0.3%。全国范围内高技能人才供给矛盾突出，对技能劳动者尤其是高技能人才的供给不足与显著的人才层次矛盾，严重影响着经济发展。中国在全球价值链中的分工需要从低附加值的出口加工业向高附加值的现代服务业转变，制造业里经济发达地区的人才短缺程度相对较低，西部地区相对较高，呈现出“西高东低”的现象，而各地区经济发展水平(人均GDP)与各类人才短缺程度呈负相关关系；企业高薪诚聘却无人问岗，大学生则陷入毕业即失业的窘境，其主要原因是高技能人才供给与需求脱节，劳动力技能与岗位不匹配导致16-29岁青年农民工、22-24岁大学毕业生和45-60岁中老年劳动力成为失业风险最高的三类人群[5]。
李丹丹等以江西(2011年-2016年数据)为例，研究高职教育与劳动力市场需求适切性问题时发现：人才培养与产业之间存在部分结构性矛盾，主要体现在第一产业。第一产业人才需求为4.51%，而毕业生占比仅0.98%。重点领域的紧缺人才供求失衡，省重点领域即食品加工产业新增岗位目标为8000个，但实际毕业生仅47人，新材料产业新增岗位目标为19000个，但实际毕业生仅478人，为目标值的1/39。劳动力市场对高技能人才的需求驱动占据了主导优势，高职院校须加强对未来劳动力市场的需求预测与结构设置，准确分析供给增长，提高培养能力，形成有效的动态衔接机制[6]。
(三)资源配置问题
市场经济体制下，市场需求驱动体现了高职教育发展的内在发展规律，市场在高职教育资源配置中发挥着主体作用。高职教育资源配置问题包括宏观和微观两个层面，宏观层面主要研究高职教育主体与经济社会之间的资源配置，而微观层面主要研究院校内部对既定资源的分配利用。宏观层面资源配置问题，反映高职教育与经济社会发展的适应性、协调性及共生性，用来界定政府与市场在高职教育中的角色，也是两者利益博弈的重要体现，从经济学角度对高职教育资源配置的研究大多关注宏观层面的资源配置问题。
经济学认为，任何资源都是有限的，而市场的需求是无限的，因此任何资源在不同历史阶段都有一定的资源稀缺性，资源配置与利益博弈在任何条件下都存在。当前高职教育资源的稀缺性表现在高职教育资源匮乏、企业资源配置不力、资源配置中的区域性差异与结构性矛盾比较突出。以2016年国家统计数据为例，高职院校与普通本科院校在教职工、专任教师、副高级以上专业技术职务教师、生师比等要素资源严重不均衡，如表1所示；东部发达地区与中西部欠发达地区教育资源配置呈现严重的地域性差异，如表2所示。
由表1得知，2016年本科院校与高职院校数量基本相当，但教职工数为2.43倍，校均教职工数为2.68倍，校均专任教师为2.67倍，校均副高级职务教师为4.31倍。高职院校校均拥有、生均拥有的人力资源、副高级职务教师等与本科院校差距明显。
院校数量、招生数、在校生数、毕业生数等数据是直接体现区域高等教育资源与人力资本的重要数据指标，从表2中选定的六个地区来看，江苏、四川及北京为教育资源较发达地区，新疆、海南为欠发达地区，江苏与海南相比有近10倍差距，高等教育资源配置呈现严重的区域不均衡性。从各地教育经费结构来看，区域性资源配置不均衡问题仍然严重，同时资源结构性欠缺严重，表现为政府财政仍然为主要经费渠道，社会资源配置效率低，没有得到充分利用，企业自利性与高职教育的正外部性是企业参与高职教育投资积极性不高的根本原因。
(四)经济贡献问题
戴国强从高职教育对经济增长与就业增长的作用机理角度进行研究，他认为高职教育对经济增长的贡献包括：促进科学技术进步提高了劳动生产率；人力资本积累提高了生产功能与知识效应；优化生产要素配置促进了生产率的提高等多个方面。高职教育对就业增长的贡献包括：提升劳动者就业能力，发挥就业效应；促进经济增长，提高就业质量与就业效率；扩大就业需求等方面。
蒋义使用有效劳动模型，以中国人力资本与劳动经济研究中心、《经济研究》等媒体提供的人力资本存量(1985-2007)与物质资本存量为源数据，用Eviews软件计算得到了各类教育对GDP增长率的平均贡献率，如表3所示[7]。
由表3可知，1993年-2007年高职教育对GDP增长率的平均贡献率最高，超过了整个教育贡献的50%，说明经济社会对职业教育需求最强烈，职业教育资源利用效率最高。2002年-2007年间，本科以上教育类型与高职教育对GDP增长率的平均贡献率差距逐步缩小甚至超越，其原因是：从2002-2007年，高职毕业生升学机会少，高职毕业生人均教育年限由0.147增长到0.199，增长幅度不到40%；而接受本科以上学历提升教育的毕业生数增多，本科以上从业人员人均教育年限由0.045年增加到0.116年，增长超过300%，增长速度远超过高职毕业生，因此本科以上教育类型对GDP增长率的平均贡献率提升速度远超过高职教育。同时，由于职业教育人均教育年限增长速度不断下降，意味着职业教育对人力资本增量的影响减小，进而对整个经济增量的贡献逐步减小。基于源数据，进一步分产业计算了各类教育对GDP增长率的平均贡献率，结果显示：产业形态越高，教育对GDP增长率的平均贡献率就越高；对三大产业而言，职业教育对GDP增长率的平均贡献率要远高于普通高中的贡献率；产业形态越高，对职业教育尤其高职教育的需求就越大。
杭永宝采用柯布-道格拉斯生产函数与丹尼森计量方法，以各类教育年限平均增长率、教育综合指数平均年增长率、教育投入年增长率及国内生产总值GDP指数等为指标参数进行计算并修正，得知，职业教育贡献率与边际收益增长率相对较高，大力发展职业教育是提高教育和经济产出效率的抓手；测算区间内，高职教育Mincer收益率增长速度及其对GDP增长的贡献率高于本科以上教育，发展高职教育是增加就业、提高收入、改善国民生活水平的客观需求；中职教育对GDP增长的贡献率较低，教育资源利用效率不高，需求缩减明显，应加快建立职业教育贯通体系，提高中职毕业生参加学历提升教育的机会与比例。职业教育对就业增长的作用机理主要表现在职业教育提高了劳动者技术水平与劳动适应能力、职业教育有助于提高劳动者的基础就业能力、有助于解决就业市场的结构性失衡三个方面[8]。实证研究显示，测算区间内中职教育的就业率远高于普通本科教育与高职教育，但三类教育毕业生数及其就业率变化与就业增长之间存在明显的非一致性。而20世纪初，中国大力发展以电子信息类为主的劳动密集型产业，对劳动力市场需求旺盛，中职毕业生在就业市场占据较大份额，随着人力资源市场中市场机制的强化，三类教育与就业增长的非一致性呈缓和趋势。
也有学者围绕高职教育对地方经济增长贡献进行研究。李富以1990年为基期、2014年为报告期，计算结果显示：测算区间内江苏教育总体对经济增长的贡献率为9.46%，其中高职高专占比8.29%，高于本科及以上教育7.22%的占比。但同时也发现：江苏高职教育中仍存在高职院校人才培养与产业发展对接不够紧密、热门专业人才过剩而冷门专业人才紧缺的问题，说明高职教育对劳动力市场供应不完全[9]。李中国等以2001年-2012年为测算区间分析认为：西部地区高职教育的发展与全国平均水平有较大差距，不能满足技术型人才需求，高职教育对经济增长贡献率整体较低且西部各地间差距明显[10]。钟无涯以2004-2013年为分析区间认为：高职教育投入规模、就业规模与经济增长具有稳定的长期关系，与工业发展关系稳定显著但与第三产业发展的契合关系微弱、且短期修正关系不明显[11]。
三、发展高职教育的建议
对高职教育成本收益问题、供需问题、资源配置及经济贡献等问题的研究有助于从深层次揭示高职教育的经济功能，对高职教育政策制定有重要参考价值。中国高职教育发展中还存在一些困难，高职教育的经济功能还未完全发挥，还不能满足国家教育强国战略，不能满足人的发展、技术发展、经济发展、社会发展对高职教育的要求。因此，系统地推进高职教育改革发展措施，进一步提高高职教育对经济与产业的贡献率，对中国教育与经济协调发展有着重大的意义。
(一)发挥政府与市场在资源配置中的调剂作用
近年来，中国高职教育已经形成了财政性教育经费、事业收入、社会投入及其他的多元投入结构，教育经费投入增长对经济社会发展发挥了重要的助推器作用，高职教育更凸显了其强大的经济功能，对经济增长与产业发展的贡献率超过了普通本科高校。但从经费结构来看，国家财政性教育经费投入与事业收入占了主要份额，行业企业、社会个体等社会力量投入的积极性不高。减少高职教育资源配置中的路径依赖，克服“市场失灵”，科学把握政府限度，可通过制度供给引导资源投入结构的改变，建立不完全劳动力市场。
一方面，随着经济在新常态下良好运行，继续加大地方财政性经费对高职教育的投入，保障高职院校生均拨款标准达到本地区本科院校生均拨款水平，逐步完善高职教育成本补偿机制。发挥财政引领作用，加大政府对公共性、共享型实训条件的投入，建设高起点、高定位、高标准的现代实训设施，满足学生对高端装备制造、现代服务业、区域性支柱产业与战略新兴产业的实训需求，提高财政经费及公共资源的使用效益。加大对校园基本建设、教学实训条件等基础性条件的投入，保障财政投入作为生均经费前期投入的主体地位。引导企业及社会力量加大对高职教育的投入，加大对课程资源建设、师资队伍建设、顶岗实践等生均经费后期的投入。从研究结果分析，生均经费后期与毕业生收入成明显的线性关系，毕业生收入越高，其创造的经济与社会价值越大，因此，企业加大对生均经费后期投入能为企业带来更大的投资效益，有效缩短投资回报周期，有助于改变行业企业“高职教育投资无利可图”的认识。同时，各省区市可以探索以“企业参与高职教育条例”的形式立法，通过立法建立企业参与高职教育的强制性、激励性、保障性措施，明确行业企业参与高职教育的主体地位，厘清政府、企业与学校在高职教育中的权利与义务。鼓励企业与社会力量加大高职教育投资的政策环境。同时，还应对企业给予一定的税收优惠或税收返还，加强弥补性作用效度，形成有效激励机制。营造有利的政策与经济环境，让企业切实体会到参与高职教育能够获得较大经济与社会红利。
另一方面，建立不完全劳动力市场，通过政府对劳动力市场的作用机理，提高劳动力市场资源配置效率。用公共选择理论分析企业参与职业教育困境：企业本质上对参与高职教育有着多样的动机，但处于完全劳动力市场的员工的升迁流动性极高，企业投入资源参与职业教育但获得高级技能的学生极有可能转投其他企业，无法保障企业的投资效益反而提高了投资的风险系数[12]。最终导致企业参与积极性不高，降低了市场对劳动力资源的配置效率。根据美国学者曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》书中的分析：大企业可以在“劳动力需求集团”中通过“挖墙脚”的形式获得具有较高技能的劳动力资源；小企业则往往容易在集团中失去具有较高技能的劳动力资源，进一步降低了小企业对技能型劳动力资源投资的积极性。因此，要通过一定的制度安排减少技能型劳动力在市场中的自由流动。可以通过劳动力市场买方垄断、劳动力市场分层、控制工资差距及工资集体谈判等经典方式进行干预，或建立更小劳动力需求集团，在小集团内部实行企业间协议工资制度，限制小集团劳动力资源向外流动，提高企业对小集团内劳动力投资的积极性。如江苏太仓地区高职院校与德资企业通过人才培养的紧密合作，并组成了欧商协会，协会内实行薪酬协议制度形成了内部不完全劳动力市场，有效限制了培训学员流向外部市场，提高了企业对高职院校投入经费、开展合作的积极性。
(二)建立实体性职教集团
中国因长期“政府主导”的职业教育管理，形成了心理依赖，认为政府是教育投入与办学主体，行业企业无利可图，要改变企业被动的困境，首要的是让行业企业充分意识到主体地位及其投入职业教育的经济效益与社会效益。
第一，加大高职院校股份制(混合所有制)办学试点改革的探索，允许企业在参与股份制(混合所有制)办学结余中取得合理收益。一是开展股份制(混合所有制)二级学院办学试点与民办高职院校委托管理试点工作。在公办高职院校二级学院率先开展股份制(混合所有制)办学改革，明晰双方资产股权与协议体系，企业以资本、知识、技术、管理等要素参与办学与决策，并享有相应权利；对办学活力不足的民办高职院校实施所有权与管理权分离，由政府或教育主管部门对其进行资产清查，被委托方以股份形式参与委托院校的办学与管理，办学效益好转后可合并为股份制(混合所有制)公办院校。二是探索大型行业企业集团与政府共有的公办高职院校办学模式。围绕重点支柱产业及战略性新型产业、人才紧缺型产业，制定行业企业介入公办高职院校办学的扶持与优惠等配套政策，鼓励大型行业企业集团对办学活力不足的公办高职院校实施股份制(混合所有制)介入，公办高职院校性质不变，介入的主要形式为直接投资、基础建设投资、参与共建公共实训条件等方式入股，明确企业从办学结余中的收益预期，实行董事会治理模式。
第二，探索建立由企业牵头的实体性职教集团。集团化办学的制度设计初衷就是为集聚各类教育资源，为更好地发挥企业在高职院校办学中的作用，然而在实际过程中职教集团的功能发挥却大打折扣。按照市场经济的原理，重新对职教集团化办学进行顶层设计，让企业，特别是行业领头羊企业成为职教集团的牵头单位，强化职教集团的行业协调功能与企业利益表达，发挥行业企业在职教集团中的主导作用，降低行业企业与职业教育合作中的制度性交易成本。建立实体性职教集团有助于进一步提高区域协作、行业协调及跨区域协同，有助于随着企业的国际化、标准化发展步伐提高高职教育的国际化与标准化；二是组建实体性职教集团，允许职教集团注册为经营类事业单位法人。通过将职教集团注册为独立法人实体，在职教集团运作中引入市场经济原理，借鉴现代企业管理制度与运行机制，提高集团的规模化、集约化，建立符合现代管理理念的集团内部管理制度，盘活集团内全产业链的教育资源，提高集团资源的配置与运用效率，也为集团资本化运作提供了可能性机会。
(三)建立国家资历框架
实践证明，只有构建了完整的职业教育体系，才能更好地保证职业教育的可持续发展与经济社会的协调发展。随着经济结构的调整与产业升级，中国经济不断向产业链高端调整，逐步改变要素驱动与投资驱动的经济发展方式，对高端技术人才的需求持续加大，对人才结构形成了严峻的挑战。要满足经济发展对人才的需求，避免低学历未技能智能化、高学历却低能化的困境，必须加快完善现代职业教育体系。2017年3月，广东省发布了全国首个终身教育资历框架地方标准——《广东终身教育资历框架等级标准》(以下简称“标准”)，为探索现代职业教育体系进行了有益的实践探索。《标准》规定了广东省域内各级各类教育之间的沟通与衔接机制，建立了学习型社会的体系框架与基本制度。同期，由京津冀职业与成人教育协会、北京开放大学共同主办的“国家资历框架及学习成果认定和学分转换”学术研讨会在北京开放大学召开，提出了建立跨国家及区域的资历框架与质量保证系统构想，论证了成果与等级转换、学分转换与学分标准等基本制度。
完善现代职业教育体系亟待各地方积极探索实践经验。科技进步与技术创新推动了技术技能型人才需求结构的高移化趋势，技术技能复杂化劳动对人力资本素质与职业迁移能力的要求不断发生变化，一些重大国家战略的实施对技术技能型人力资本结构提出了更高要求，构建覆盖技术技能人才职业成长的人才培养贯通体系，是现代职业教育体系建设的首要问题。国家应尽快制定“国家职业教育(终身教育)资历框架”，明确各层次职业教育人才培养定位与规格，完善面向技术技能人才职业发展需求的课程及学分认证体系、招考制度与评价标准，以“国家资历框架”推动职业教育发展的顶层设计与整体创新。同时，加强职业教育与普通教育之间的融合，建立职业教育与普通教育之间的“立交桥”。具体而言，可探索同域内高职院校与普通本科院校之间的课程互认，通过制度设计，认可高职院校学生在同域内普通本科院校参加学术性课程学习的学分，对本科院校在同域内高职院校参加应用性课程学习的学分予以认可，促进学生根据学习需要转换学习轨道，建立普通教育向更高层次的职业教育的升学渠道，逐步取消职校学生向更高层次的普通本科院校的升学比例限制，允许学生在相应层次的普通本科院校与应用型高校之间流动。
(四)提高高职教育对区域特色产业的贡献
2016年统计数据显示，中国高职院校专业设置与产业结构呈现严重的不平衡不适应现象，第一、二、三产业产值分别占国内生产总值的比重为8.6%、39.8%和51.6%，但全国高职院校面向第一、二、三产业的在校生分别占比为2.3%、53.6%和44.1%[13]。其他研究也显示，广东、安徽、河南、山东、海南及贵州等地的第二、三产业与高职专业结构的协同性良好，第一产业协同度较差，第一产业的专业布点数严重缺乏，导致产业发展不均衡与区域发展不平衡。在经济发展的新常态背景下，国家应该在把支持重点放在相对薄弱的地方高职院校，特别是能促进欠发达地区主要产业发展的重点专业，提高科技含量在农、林、牧、副及渔等五业第一产业中的份额。国家大力实施乡村振兴战略、东西部扶贫协作计划等重大战略，是逐步消解经济社会发展中区域差异与产业差异的重要决策。职业教育承载着人力资源供给的重要功能，国家重大发展战略实施对技术技能型人才的需求更加迫切。各级政府应把增量的教育支出更多地投向职业教育，保障产业间职业教育均衡发展，更多地投向西部地区与农村地区，保障区域间职业教育均衡发展；运用政府手段，扶持经济要素发展壮大，考虑各地区职业教育发展特色差异，重点扶持西部职业教育发展落后地区以及现代农业、民族工艺等行业领域的职业教育，避免职业教育发展的结构性失衡，保障贫困与弱势人群获得教育公共服务的机会均等。
农业地区多为欠发达地区，加大对农村职业教育的投资力度，不能完全依靠地区财政的投入，须引入社会资本，尤其是国企资本，也可以吸引社会资本投资农业领域，探索农业开发与农村职业教育一体化建设。农村职业教育也是中国职业教育持续发展的重要保障，发展农村职业教育对提高农村居民收入与促进农村经济发展有显著的影响[14]。应加快发展农村职业教育，推动农村剩余劳动力有效转移。中国是一个农业大国，农村劳动力发展潜力巨大，既能为现代职业培训体系提供充足的生源保障，更能为农村劳动力向工业化后期转变、城乡二元体制向城乡一体化过度提供人力资源支撑。围绕区域特色产业结构，构建与区域经济发展水平相适应的农村职业教育结构，构建区域统筹的职业教育培训体系，完善农村劳动力市场；提高农村适龄人口接受职业教育的机会，激发农村职业教育功能。要加大对现代农业技术、现代经济、农业经济、农业投资、农业管理、农业人口创业与再就业等内容的教育，在培养模式上，改变传统的课堂灌输的教学方式，探索实践教学与理论教学一体化教学模式，打破传统的三年制学制，因地制宜地设置课程和学制。
高职教育的经济特性与经济功能，揭示了高职教育发展中应遵循的市场主导原则。但实证研究表明高职教育在发展中的制度依赖与“市场失灵”，政府仍然是推动高职教育发展的主体。在特定经济条件下，政府与市场在高职教育中的利益博弈进一步拓展了双方的作用空间，政府与市场的各就其位既有权利让渡，也是主体博弈。总体而言，市场主体作用的发挥需要一系列社会与经济制度创新，并充分考虑与尊重制度变迁的复杂背景，只有在各主体间权利均衡时，才能实现高职教育与经济社会的有效衔接与协调发展。
注释：
①20世纪中期，由于资本与劳动产出率固定不变的假设条件而使西方经济学模型与分析工具无法解释的一种经济增长现象，是超出资本与劳动增长率之外而产生的经济增长，其实质是由于人们投资教育大大提高了劳动者的生产能力，促使国民收入的增长高于要素投入的增长及科学技术的进步，成为经济增长的新动力来源。
②经费投入情况源数据来自于《中国教育经费统计年鉴》及中华人民共和国国家统计局公布的GDP数据。就业情况源数据来自麦可思《中国高等职业教育人才培养质量年度报告》及《中国大学生就业报告》。
③生均经费是衡量高职教育投入水平的重要指标。以3年学制为培养周期，生均经费前期主要指实训条件、实验室、教学设施等固定资产投入的生均经费，生均经费后期主要指直接用于教学过程的课程资源、教师资源、实习条件、素质教育资源及学生参加培训等生均经费。
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